工程量清單計價與招投標制度的改革
崔武龍

摘要：隨著《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》作為國家標準的頒布實施,，標志著我國工程造價管理體制的改革進人一個新的階段,，本文根據(jù)作者學習《工程量清單計價規(guī)范》的心得體會,，對工程量清單計價模式與傳統(tǒng)定額模式進行了比較,，指出了工程量清單計價模式下的招投標制度的優(yōu)越性，探討了在工程量清單計價模式下的招投標制度的改革方向,，并提出了在實行工程量清單招投標過程中的一些急需解決的問題,。

關(guān)鍵詞：工程量清單　計價　招投標制度　改革 

    長期以來，我國的工程造價管理按照傳統(tǒng)的定額模式進行計價,，實行的是與高度集中的計劃經(jīng)濟相適應的概預算定額管理制度,。建設(shè)工程概預算定額管理制度曾經(jīng)對工程造價的確定和控制起過積極有效的作用。隨著我國對外經(jīng)濟的開放及與國際經(jīng)濟的逐步接軌,，使得概預算定額管理制度與市場經(jīng)濟的發(fā)展越來越不相適應,。九十年代以后，我國就如何建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制的工程造價管理模式展開了積極的探索,，為適應建設(shè)市場經(jīng)濟體制改革的要求,，針對工程計價中存在的問題,，按照"控制量,、指導價、競爭費"的思路進行了工程造價改革,，工程造價管理由靜態(tài)管理模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)管理模式,。但隨著建設(shè)市場的發(fā)展，這一模式又明顯滯后,，因為工程預算定額是按照不同地區(qū),、不同企業(yè)的平均水平制定的，以此為依據(jù)形成的工程造價基本上屬于社會平均價格,。這種平均價格可作為市場競爭的參考價格,，但不能充分反映參與競爭企業(yè)的實際消耗和技術(shù)管理水平，在一定程度上限制著企業(yè)的技術(shù)進步和管理水平的發(fā)揮,，體現(xiàn)不出招投標活動中"公開,、公正、公平"的競爭原則,。因此對現(xiàn)行工程計價方式和工程預算定額進行更深入的改革勢在必行,。實行工程量清單計價將改革以工程預算定額為計價依據(jù)的計價模式，逐步形成"市場形成價格,、企業(yè)自主定價的新格局",，把工程計價的權(quán)利真正交給企業(yè)、交給市場,?？梢哉f,，實行工程量清單計價模式是市場經(jīng)濟的必然產(chǎn)物。 

    一,、傳統(tǒng)定額模式與工程量清單計價模式的區(qū)別

     工程量清單計價方法是指在建設(shè)工程招標投標中,，招標人按照國家統(tǒng)一的工程量清單計算規(guī)則提供工程數(shù)量，由投標人依據(jù)工程量清單自主報價,，并按照經(jīng)評審低價中標的工程造價計價方法,。工程量清單計價模式與傳統(tǒng)定額模式有本質(zhì)的區(qū)別，主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 

    (一)計價依據(jù)的屬性及特點不同：在傳統(tǒng)定額模式中,，國家是計價的主體,，是以法定的形式進行工程造價管理的，而與價格行為密切相關(guān)的建筑市場主體-發(fā)包人和承包人,，卻沒有決策權(quán)和定價權(quán),。建筑產(chǎn)品價格普遍采用"量價含一"的靜態(tài)管理模式，即通過工程預算定額確定建筑產(chǎn)品價格,。而定額是指在正常施工生產(chǎn)條件下,，完成一定計量單位產(chǎn)品的人工、材料,、機械和資金消耗的規(guī)定額度,，盡管消耗量標準是依據(jù)施工規(guī)范、典型工程設(shè)計,、社會平均水平等方面因素制定的,，但最大的弊端是政府相關(guān)部門對各種價格、管理費及利潤率的確定與市場經(jīng)濟的發(fā)展及企業(yè)體制改革的發(fā)展相脫節(jié),。我國雖有統(tǒng)一的國家基礎(chǔ)定額,，但具體的預算定額由各地區(qū)、各部門自行制定,，使地區(qū)與地區(qū)之間,、部門與部門之間、地區(qū)與部門之間產(chǎn)生管理口徑不統(tǒng)一,；計價行為不規(guī)范,；難以相互溝通的局面。市場競爭機制受到了制約,，更難與國際通用規(guī)則相銜接,，制約了對外開放和國際工程承包的開展。這種計價模式既不能及時反映市場價格的變化,，更不能反映企業(yè)的施工技術(shù)和管理水平,，影響了發(fā)包人投資的積極性，剝奪了承包人生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán),。工程量清單計價模式中,，國家在統(tǒng)一的工程量計算規(guī)則,，統(tǒng)一的分部分項工程項目名稱、統(tǒng)一的計量單位,、統(tǒng)一的項目編碼的原則下,，編制《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》，作為強制性標準在全國統(tǒng)一實施,，但不是計價的主體,，在具體的計價過程中，招標人依據(jù)工程施工圖紙,、按照招標文件要求,，以統(tǒng)一的計價規(guī)范為投標人提供工程實物量清單和技術(shù)措施項目的數(shù)量清單；投標人根據(jù)招標人提供的統(tǒng)一量和對擬建工程情況的描述及要求,，結(jié)合項目,、市場、風險以及本企業(yè)的綜合實力自主報價,。這種計價模式把過去預算定額中規(guī)定的施工方法,、消耗量水平、取費等改由施工企業(yè)來確定,，實現(xiàn)建筑產(chǎn)品價格市場化,。從根本上改變了量價合一的傳統(tǒng)的預算定額制度，為工程造價走向市場化奠定了基礎(chǔ),。 

    (二)價格的形成方式不同：在傳統(tǒng)定額模式下,，由于價格采用由政府統(tǒng)一定價、統(tǒng)一以價格指數(shù)的形式來進行調(diào)整的靜態(tài)管理方式,，投標人在編制投標報價時難以根據(jù)企業(yè)自身的實際情況、市場價格信息等各種因素自主定價,。工程建設(shè)的特點之一就是構(gòu)成工程實體的消耗部分是由工程設(shè)計決定的,，但施工方法、手段則可以是多種多樣的,，應由承包人自行決定,。然而傳統(tǒng)定額模式將工程實體消耗與施工措施性消耗捆在一起，使技術(shù)裝備,、施工手段,、管理水平等本屬于競爭機制的個體因素固定化了，不利于承包人優(yōu)勢的發(fā)揮,，難以確定個體成本價,。在工程量清單計價模式下，打破了過去價格由政府統(tǒng)一定價的靜態(tài)管理模式,，在招標人在編制工程量清單時將實體消耗與措施性消耗分開,，投標人在編制投標報價時能夠依據(jù)企業(yè)定額消耗量或參照國家預算定額消耗量,、市場價格信息等各種要素，結(jié)合企業(yè)的具體實力,、技術(shù)裝備,、施工手段、管理水平等情況自主定價,。 

    (三)招投標形式不同：《價格法》規(guī)定了三種定價方式,，即政府定價、政府指導價和市場調(diào)節(jié)價,。在傳統(tǒng)定額模式下,，由于價格改革沒在到位，在招投標活動過程中,，標底(控制價)及投標報價都是按照現(xiàn)行預算定額和費用定額進行計算的,，投標過程中，標底(控制價)成為一個基準價,，在一定的幅度范圍內(nèi)作為判斷投標報價有效性的標準,。可以看出,，在傳統(tǒng)定額模式下計算出來的施工承發(fā)包價格是政府指導價,。實行工程量清單計價模式從根本上改變傳統(tǒng)定額模式下投標報價套用預算定額和費用定額進行計算的計價辦法，而成為由投標企業(yè)根據(jù)競爭需要,、自身實力和特定的需求目標自主確定管理費和利潤水平,，通過競爭的方式以合同的形式來確認工程造價的定價方式。這一價格本質(zhì)上不同于定額模式下通過層層計算得出的價格,，也不同于"一方愿賣一方愿買一拍即成的"簡單的市場交易行為,，它既不是投標人任意定價，也不是招標人自由出價,，而是在一定市場規(guī)則的引導下,，通過報價競爭，由社會加以確認的市場調(diào)節(jié)價,。 

    二,、實行工程量清單招標的優(yōu)越性

     實行工程量清單計價是建立公開、公正,、公平的工程造價計價和競價的市場環(huán)境,，逐步解決定額計價中與工程建設(shè)市場不相適應的因素，深化建設(shè)工程招標投標工作的改革措施,，實行建立在工程量清單計價模式上的招投標制度具有很強的優(yōu)越性,。

     (一)充分引人市場競爭機制，規(guī)范招標投標行為。

     1984年11月,，國家出臺了《建筑工程招標投標暫行規(guī)定》,，在工程施工發(fā)包與承包中開始實行招投標制度，但無論是業(yè)主編制標底,，還是承包商編制報價,，在計價規(guī)則上均未超出定額規(guī)定的范疇。這種傳統(tǒng)的以定額為依據(jù),、施工圖預算為基礎(chǔ),、標底為中心的計價模式和招標方式，使得原本想通過實行招投標制度在施工承發(fā)包過程中引入競爭機制的作用,。由于建筑市場發(fā)育不成熟和監(jiān)管不到位等因素而沒有完全發(fā)揮出來,。由于價格是由政府確定的，因此投標報價的競爭往往變成企業(yè)問預算人員水平的較量,，同時容易誘導投標單位采取各種不正當手段來謀取中標,，嚴重阻礙了招投標市場的規(guī)范化運作。實行工程量清單招投標就是把定價權(quán)交還給企業(yè)和市場,，淡化定額的法定作用,，在工程招標投標程序中增加"詢標"環(huán)節(jié)，讓投標人對報價的合理性,、低價的依據(jù),、如何確保工程質(zhì)量及落實安全措施等進行詳細說明。通過詢標,，不但可以及時發(fā)現(xiàn)錯,、漏、重等報價,，保證招投標雙方當事人的合法權(quán)益,，而且還能將不合理報價、低于成本報價排除在中標范圍之外,，有利于維護公平競爭和市場秩序,，又可改變過支"只看投標總價，不看價格構(gòu)成"的現(xiàn)象,，排除了"投標價格嚴重失真也能中標"的可能性。評標過程中由于制定了合理的衡量投標報價的基礎(chǔ)標準,，并把工程量清單作為招標文件的重要組成部分,，既規(guī)范了投標人計價行為，又在技術(shù)上避免了招標中弄虛作假和暗箱操作,，從而規(guī)范了建設(shè)工程招投標行為市場,。

     (二)實現(xiàn)量價為分離、強調(diào)風險分擔,，促進各方面管理水平提高,。

     實行工程量清單招標以后,，招標人按照國家統(tǒng)一的工程量計算規(guī)則提供工程量清單。必須編制出準確的工程量清單,，并承擔相應的風險,，投標人則必須對單位工程成本、利潤進行分析,，統(tǒng)籌考慮,、精心選擇施工方案，并根據(jù)企業(yè)的施工定額合理確定人工,、材料,、施工機械等要素的投入與配置，優(yōu)化組合,，合理控制現(xiàn)場費用和施工技術(shù)措施費用,，確定投標報價，因此,，投標人必須承擔價的風險,。由于成本是價格的最低界限，當投標人減少了投標報價的偶然性技術(shù)誤差時,，就有足夠的余地選擇合理標價的下浮幅度,，掌握一個合理的臨界點，既使報價最低,，又有一定利潤空間,。通過風險的合理分擔促進各方面管理水平的提高。

     (三)增強招投標過程的透明度,，淡化標底的作用,。

     過去的招投標工作中存在著許多弊端，導致腐敗的滋生,。有些工程,，招標人也發(fā)布了公告，開展了登記,、審查,、開標、評標等一系列程序,，表面上按照程序操作,，實際上卻存在著出賣標底，互相串標,，互相陪標等現(xiàn)象,。有的承包商為了中標，打通業(yè)主、評委,，打人情分,、受賄分；或者干脆編造假投標文件,，提供假證件,、假資料；甚至有的工程開標前就已暗定了承包商,。 

    實行工程量清單招標,，避免了工程招標中的弄虛作假，暗箱操作等違規(guī)行為,，有利于廉政建設(shè)和凈化建筑市場環(huán)境,，規(guī)范招標行為。并消除因工程量不統(tǒng)一而引起的在標價上的誤差,，可以從細節(jié)上衡量投標企業(yè)的作價水平及其合理性,，有利于正確評標。工程量清單招標和評標實質(zhì)上是市場確定價格的過程,，通過淡化標底的作用,，使標底不再成為中標的直接因素，并取消標底審核這一環(huán)節(jié),，將標底應為控制價,，并在招標時公開?？刂苾r的作用只作為投標單位編制投標報價時參考的上限標準,，只要投標價高于控制價就不能成為中標單位。從而起到政府宏觀調(diào)控的作用,。這樣就消除了編制標底給招標活動帶來的負面影響,，徹底避免了標底的跑、漏,、靠現(xiàn)象,。工程量清單和控制價的公開，提高了招投標工作的透明度,，為承包商競爭提供了}個共同的起點,。使招投標過程真正做到了符合"公開、公平,、公正和誠實信用的原則",。 

    (四)、縮短招標周期,、提高社會效益。 

    實行工程量清單招標充分發(fā)揮招標人所編制的工程量清單的作用，避免了招標方,、審核方,、投標方重復計算工程量。節(jié)省大量的人,、材,、物，同時縮短招標時間和投標報價編制時間,，克服由于工程量計算誤差所帶來的負面影響,，準確、合理,、公正,，便于招標、投標及評標實際操作,。 

    (五),、加快改革開放步伐，引人國際競爭機制,。 

    在國際上承包工程合同的訂立方式通常有固定總價合同,，固定單價合同，成本加酬金合同和統(tǒng)包合同等幾種,。固定總價合同通常是通過投標商的競爭來決定工程的總價,。即業(yè)主與承包單位按固定不變的工程造價進行結(jié)算，不因工程量,、設(shè)備,、材料價格，工資等的變動而調(diào)整合同價格,。其缺點是往往由于承包單位要承擔工程量與單價雙重的風險,，因此要價較高。固定單價合同即在整個合同期間執(zhí)行同一合同單價,，而工程量則按實際完成的數(shù)量結(jié)算,，也就是量變價不變合同。成本加酬金合同即工程成本實報實銷另加一筆支付給承包商的酬金,。目前,，固定單價合同形式國際上采用最為普遍，《國際通用土建工程合同條件》中也作了量可變而價一般不變的規(guī)定："對承包商來說,，工程量可按實調(diào)整,，而綜合單價不變當發(fā)生非施工方原因或設(shè)計變更等因素造成實際完成的工程量與合同中的工程量出人較大，承包商可以要求調(diào)整相應工程量,，而保持單價不變,。工程量清單招標正是符合單價合同的要求,，是招標制度和造價管理與國際慣例接軌的必然發(fā)展。 

    三,、工程最清單計價模式在招標投標過程中的運作 

    工程量清單的招投標模式一般采用綜合單價法,，即工程量清單分項的單價綜合了人工費、材料費,、機械費,、管理費、利潤并考慮風險因素,。而其他一些費用如施工組織措施費,、工程擔保費、保險費等則列入其他報表,。在清單模式計價的招標投標活動中,，確定價格應遵循兩個基本原則，一個是合理低價中標,，另一個是要不低于個別成本價,。合理低價就是工期合理且最短，施工組織設(shè)計的方案足以保證工程質(zhì)量,，施工措施先進合理,、可靠且最佳，投標報價在合理的前提下能足以保證工程的順利完成且最低,。成本價是指投標人的個別成本,，在評標過程中投標人應就評標委員會對投標人擬采取實現(xiàn)低報價的措施進行評審答辯，評委認為是合理的,，是可以實現(xiàn)的,，則可認為其低報價是不低于其投標人的個別成本，評標時才認為有效,。

     1.工程量清單的編制

     工程量清單一般由業(yè)主在招標文件中提供,，作為承包商計算投標報價的依據(jù)，是表現(xiàn)擬建工程的分部分項工程項目,、措施項目,、其他項目名稱和相應數(shù)量的明細清單。包括分部分項工程量清單,、措施項目清單,、其他項目清單。工程量清單的用途主要包括兩方面,，一方面為投標人提供了一個共同參與競爭的投標和作為工程合同價款簽訂的基礎(chǔ),；另一方面可用于工程實施過程中由于工程設(shè)計變更或處理索賠時確定新項目的價格時可選用或參照的基礎(chǔ)。所以編制工程量清單時要注意將不同等級要求的工程分開,；將同一類型但不屬于同一部分的工作內(nèi)容區(qū)分開,；將具體情況不同,，可能要進行不同報價的項目分開。

     2.投標報價的編制

     投標報價一般由各投標單位按招標文件中的工程量清單中的每個項目進行認真分析,，并結(jié)合當時市場的材料價格,、勞務(wù)行情和自身企業(yè)的管理體系，結(jié)合工程施工的難易程度,、地段的好壞、環(huán)境的優(yōu)劣,、工期質(zhì)量是要求,、文明施工的考慮、創(chuàng)優(yōu)的計劃,、其他各種風險因素進行報價,。因此投標單位的各種投標實力、投標策略都能相應地體現(xiàn)在報價上,，從而真實地反映出工程的實際成本,。所以各企業(yè)應該建立自己的企業(yè)定額體系，建立可靠的材料,、設(shè)備價格詢價和比價渠道,。組織專人負責進行企業(yè)自身的招標報價資料和已完工程竣工資料積累，也包括對競爭對手資料的收集和積累,，還可以建立計算機數(shù)據(jù)庫,，建立企業(yè)內(nèi)部定額體系或報價體系。這樣就可以保證在投標報價編制的過程中能迅速確定企業(yè)認可的工程實際需要成本,，以便采取一定的報價策略進行報價,。

     3.評標、定標

     如何評定投標報價是否底于成本控制投標報價低于成本是針對目前存在的壓低標底價和低于成本報價等不規(guī)范行為,，防止由于過低的成本報價中標導致偷工減料,、工程質(zhì)量低劣現(xiàn)象發(fā)生。招標投標法和國家計委等七部委發(fā)布的《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》都提出了不低于成本投標報價的評定原則,。這里的成本是指企業(yè)的個別成本,。通過"合理低價中標"原則選擇所有投標人中報價最低但又不低于成本的報價，評標委員會針對每個分項進行認真分析并對投標報價是否能保證工程質(zhì)量,，是否有偷工減料的傾向,，是否有惡意壓價的可能，是否采用新工藝,、新材料,、新方法等方面進行判斷是否低于成本后再得出結(jié)論。要求評標委員會在保證質(zhì)量,、工期和安全等條件下,，根據(jù)《招標投標法》和有關(guān)法規(guī),，擇優(yōu)選擇技術(shù)能力強、管理水平高,、信譽可靠的承包商承建工程,，既能優(yōu)化資源配置，又能提高工程建設(shè)效益,，力求工程價格更加符合價值基礎(chǔ),。

     四、實行工程量清單招標過程中急需探討的問題

     工程量清單項招標適應了市場經(jīng)濟的需要,，對招投標機制的完善和發(fā)展起到積極的推動作用,。但是仍有不少問題需要探討。這主要表現(xiàn)在價格的制定和管理上,。投標報價是競爭的核心,，但是在清單的計價方式上，仍難以從計劃經(jīng)濟的計價模式中脫胎換骨,，存在著與市場競爭機制和價格調(diào)節(jié)機制不相一致的地方,。需要研究和探討的有以下幾個問題；

     1,、預算定額的項目劃分

     目前,，預算定額對于項目的劃分過細、過于繁瑣,，不適應工程量清單招標清單列項相對較粗的要求,，會造成編制工程量清單和投標報價上仍過份依賴定額，在量和價的計算上統(tǒng)得過死,、過細,。因此，需要相應地改進定額項目劃分的規(guī)定及其工程量計算規(guī)則,，做到既簡化分部分項又能統(tǒng)一計算規(guī)則,，使其更有利于工程最清單招標的發(fā)展。

     2,、必須重視工程量清單編制工作的精確性嚴肅性,。實行工程量清單計價改革后，特別容易出現(xiàn)工程量編制單位放松工程量清單的編制質(zhì)量的情況,。因此必須重視工程清單編制工作的精確性和嚴肅性,，加強對工程量清單編制單位行為的規(guī)范，制定規(guī)范的工程量清單格式要求,，對必須包括的內(nèi)容予以一定的強制性,；同時建立標前核對清單制度，投標人對招標人提供的工程量清單在開標前進行核對,，如有疑義時,，可以在開標前就工程量清單向招標人提出書面疑問,，招標人復核后對工程量清單中的漏項在及有誤差的項目應及時加以更正，并以書面的形式及時分發(fā)給各投標單位,，保證招投標雙方的合法利益,。一旦中標，除非有設(shè)計變更,，工程量清單將不予調(diào)整,，這樣既提高了工程量清單的準確度，又堵住中標后任意修改工程量的漏洞,，有利于竣工結(jié)算的進行,。

     3、極力推行企業(yè)施工定額,，建立、完善企業(yè)自主定價機制,。

     應積極扶持先進企業(yè)根據(jù)工程量清單計價規(guī)范的相關(guān)規(guī)定,，針對市場的變化建立和完善企業(yè)定額，便企業(yè)能根據(jù)市場條件的變化不斷地調(diào)整優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu),，來適應市場,，發(fā)展自己，由市場形成價格,。工程造價管理部門在依照法律,、法規(guī)的前提下，通過宏觀調(diào)控積極引導和監(jiān)督市場的計價行為,，并依法采取可行的方式來控制建筑市場中的惡性競爭的發(fā)生,，防止低于成本價中標，已保證工程質(zhì)量,、等級要求,，同時防止串通投標引起的高價中標行為的發(fā)生。

     4,、必須建立起一套科學,、合理的評標定標辦法。

     要體現(xiàn)招投標的公平合理,，評標定標是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié),，目前國內(nèi)還缺乏這樣一套評標辦法，一些業(yè)主仍單純看重報價高低,，評標過程中自由性,、隨意性大，規(guī)范性不強,；評標中定性因素太多,，定量因素太少,，缺乏客觀公正；開標后議標現(xiàn)象仍然存在,，甚至把公開招標演變?yōu)橥该鞫葮O低的議標,。必須在國有的法律、法規(guī)基礎(chǔ)上,，參考國外先進經(jīng)驗建立起一套公正合理,、科學先進、操作準確的評標定標方法來與之相適應,，這樣才能杜絕建設(shè)市場可能的權(quán)錢交易,，堵住建設(shè)市場惡性競爭的漏洞，凈化建筑市場環(huán)境,，確保建設(shè)工程的質(zhì)量和安全,，促進我國有形建筑市場的健康發(fā)展。

     五,、結(jié)束語

     總之,，工程量清單計價是建筑市場發(fā)展的必然趨勢，是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果,，也是適應國際國內(nèi)建筑市場競爭的必然選擇,，它對招標找標機制的完善和發(fā)展，建立有序的建設(shè)市場公平競爭秩序都將起到非常積極的推動作用,。