完善代建制的四點(diǎn)政策建議
【 信息發(fā)布時(shí)間：2006-04-03 閱讀次數(shù)：】
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“代建制”是地方政府在改革政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施模式中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》也提出對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”,。但從各地實(shí)踐看，對(duì)“代建制”的認(rèn)識(shí)和做法還存在較大差異,。為此筆者提出如下建議,。
建議一：代建機(jī)構(gòu)應(yīng)以常設(shè)性事業(yè)單位為主
政府投資項(xiàng)目代建單位的組建或選定，主要有兩種方式：組建常設(shè)的事業(yè)單位性質(zhì)的建設(shè)管理機(jī)構(gòu),。選擇社會(huì)中介性質(zhì)的項(xiàng)目管理公司,。這兩種方式各有所長(zhǎng)，而第一種方式即組建常設(shè)的事業(yè)性質(zhì)的建管機(jī)構(gòu),，更為可取,。 事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位，不以盈利為目的且具有很強(qiáng)的獨(dú)立性,，在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施中并沒(méi)有自身特殊的利益,，為政府把關(guān)和節(jié)約項(xiàng)目投資資金的責(zé)任心相對(duì)更強(qiáng)，更適合充當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段的責(zé)任主體或項(xiàng)目法人,。而通過(guò)第二種方式選定的代建機(jī)構(gòu)均為以盈利為主要目的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,，項(xiàng)目投資規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上與其有利益關(guān)系，如投資規(guī)模越大,，其獲得的項(xiàng)目管理費(fèi)可能越高,，因而為政府把關(guān)和節(jié)約項(xiàng)目投資的動(dòng)力“天然”不足。
設(shè)立事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位,，并由其作為政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段的責(zé)任主體和集中統(tǒng)一建設(shè)項(xiàng)目,，從根本上解決了長(zhǎng)期以來(lái)政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位特別是工程發(fā)包方分散的問(wèn)題：工程勘察、設(shè)計(jì),、施工和設(shè)備采購(gòu)等工作或任務(wù)的發(fā)包方不再是臨時(shí)性建管機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目使用單位,，也不是投資主管部門(mén)、建設(shè)主管部門(mén),、財(cái)政主管部門(mén)或行業(yè)主管部門(mén),，而是專(zhuān)業(yè)化的代建機(jī)構(gòu)。而通過(guò)社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)“代建”政府投資項(xiàng)目的模式，并沒(méi)有解決政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位或工程發(fā)包方分散的問(wèn)題,。由誰(shuí)作為發(fā)包方與社會(huì)中介服務(wù)公司簽訂“代建”合同,？是臨時(shí)性建管機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目使用單位,，還是投資主管部門(mén),、建設(shè)主管部門(mén)、財(cái)政主管部門(mén)或行業(yè)主管部門(mén),？由于沒(méi)有解決長(zhǎng)期以來(lái)存在的政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位分散的問(wèn)題,，選擇社會(huì)中介服務(wù)公司作為政府投資項(xiàng)目代建機(jī)構(gòu)的作法顯然受到很大的限制。
從各地實(shí)踐看,，實(shí)行政府投資項(xiàng)目代建制的地區(qū)(城市),，絕大多數(shù)選擇了組建常設(shè)性事業(yè)單位的方式。
建議二：項(xiàng)目范圍要基本集中抓大放小
常設(shè)性代建機(jī)構(gòu)承接代建項(xiàng)目的范圍,，應(yīng)與該機(jī)構(gòu)的規(guī)模相協(xié)調(diào),。但從各地實(shí)踐看，不同地區(qū)代建機(jī)構(gòu)承接代建項(xiàng)目的范圍差異較大,，而且界定不是很準(zhǔn)確,。如深圳市工務(wù)局負(fù)責(zé)“除規(guī)劃國(guó)土、交通,、水務(wù),、公安、教育五個(gè)系統(tǒng)外政府項(xiàng)目的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作”,，安徽省公益性項(xiàng)目建設(shè)管理中心代建項(xiàng)目集中在省直公共房屋建筑領(lǐng)域,，河北省社會(huì)公益項(xiàng)目建設(shè)管理中心負(fù)責(zé)“總投資500萬(wàn)元以上(含500萬(wàn)元)的省直培訓(xùn)、接待,、技術(shù)業(yè)務(wù)用房,、公共設(shè)施等社會(huì)公益性項(xiàng)目”建設(shè)期間的組織管理。
為充分發(fā)揮代建機(jī)構(gòu)在人才及管理經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢(shì),，提高政府投資工程項(xiàng)目管理水平,，代建機(jī)構(gòu)可按照“基本集中”和“抓大放小”的原則確定代建項(xiàng)目范圍。
基本集中：原則上,，公益性項(xiàng)目及以社會(huì)、環(huán)境效益為主的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目均應(yīng)納入代建范圍,。對(duì)于建設(shè)任務(wù)較重,，且具有相應(yīng)項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，或有特殊要求的交通,、水利,、林業(yè)、國(guó)防、公安等部門(mén)的政府投資項(xiàng)目,，可暫由相關(guān)部門(mén)繼續(xù)承擔(dān)建設(shè)管理職責(zé),，或設(shè)立項(xiàng)目法人并由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目全過(guò)程管理。其余項(xiàng)目,，包括政府出資建設(shè)的市政工程,、黨政單位辦公和業(yè)務(wù)用房以及科教文衛(wèi)體等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施，原則上均應(yīng)納入代建范圍,。
抓大放?。好磕暾顿Y項(xiàng)目很多，且投資規(guī)模相差很大,。代建制作為一種新的建設(shè)模式,，在我國(guó)還出于探索階段，對(duì)于上述幾個(gè)部門(mén)以外的政府投資項(xiàng)目,，全部納入代建范圍的難度也可能很大,，至少需要大量的人力資源支撐。有鑒于此,，納入代建范圍的項(xiàng)目的投資或建設(shè)規(guī)模最好在一定限額以上,，各地可自行確定限額。
建議三：代建職責(zé)須涵蓋全過(guò)程
從國(guó)內(nèi)實(shí)踐看,，不同地區(qū)常設(shè)性代建機(jī)構(gòu)的職能界定也存在相當(dāng)大的差距,。借鑒國(guó)外設(shè)立代建機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)國(guó)內(nèi)一些地區(qū)的做法,，建議應(yīng)按照“盡量全過(guò)程負(fù)責(zé)”的原則,，設(shè)定代建機(jī)構(gòu)的職責(zé)，包括：
——參與或主持“無(wú)明確行業(yè)主管部門(mén)”的政府投資項(xiàng)目的策劃,、項(xiàng)目建議書(shū)編制,，主持項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計(jì)和概算編制(不包括單獨(dú)成立項(xiàng)目法人的項(xiàng)目),；
——參與代建項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書(shū)編制工作,；根據(jù)項(xiàng)目使用單位對(duì)使用功能的要求，主持項(xiàng)目可行性研究,、初步設(shè)計(jì)和概算編制工作,；
——根據(jù)投資主管部門(mén)下達(dá)的政府投資計(jì)劃，組織施工圖設(shè)計(jì)與審查,，編制項(xiàng)目總預(yù)算,，并報(bào)投資主管部門(mén)核定；
——負(fù)責(zé)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo),、委托監(jiān)理,、簽訂合同,、質(zhì)監(jiān)登記、安監(jiān)登記,、開(kāi)工報(bào)告報(bào)批和施工報(bào)建等施工準(zhǔn)備工作,；
——負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過(guò)程的協(xié)調(diào)和監(jiān)管，包括組織投資主管部門(mén),、建設(shè)部門(mén)和設(shè)計(jì),、監(jiān)理、施工單位參加的現(xiàn)場(chǎng)簽證(非施工單位原因造成的工程內(nèi)容及工程量的增加)和設(shè)計(jì)變更工作,；
——負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目的結(jié)算,、竣工決算并送審，組織有關(guān)單位進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收,，辦理產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)移交手續(xù),。
建議四：人員規(guī)模可適度擴(kuò)大
對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行集中統(tǒng)一管理的發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū),，有一個(gè)突出特點(diǎn),，就是代建機(jī)構(gòu)的規(guī)模都比較龐大。如香港工務(wù)局,，下轄7個(gè)專(zhuān)業(yè)署,，擁有約2萬(wàn)公務(wù)員；加拿大的公共工程和政府服務(wù)部,，下轄5個(gè)地區(qū)辦公室,，共有1.4萬(wàn)公務(wù)員；美國(guó)負(fù)責(zé)公共建筑建設(shè)和管理的聯(lián)邦總務(wù)署,，其工作人員曾多達(dá)4.5萬(wàn)人,，目前仍有1.4萬(wàn)人。
從國(guó)內(nèi)情況看,，目前實(shí)行政府投資項(xiàng)目集中管理的地區(qū),，代建機(jī)構(gòu)的規(guī)模普遍太小。據(jù)調(diào)查,，除深圳市建筑工務(wù)署人員達(dá)到300人外,，珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心正式編制只有20人，安徽省公益性項(xiàng)目建設(shè)管理中心則只有15人,。除去行政后勤人員,，這些代建機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目管理人員就更少。過(guò)小的規(guī)模對(duì)這些代建機(jī)構(gòu)有效或高效履行建管職責(zé)形成了巨大的挑戰(zhàn),。由于一個(gè)專(zhuān)業(yè)人員有效管理工程的能力和精力是有限的,，因此既定人員規(guī)模的代建機(jī)構(gòu)的管理能力也是有限的。
與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比,，我國(guó)各地設(shè)立的政府投資項(xiàng)目代建機(jī)構(gòu)的人員規(guī)模明顯偏小，而承擔(dān)的建管任務(wù)普遍偏重。今后應(yīng)該逐步擴(kuò)大代建機(jī)構(gòu)人員規(guī)模,，或至少在事業(yè)經(jīng)費(fèi)核定上適當(dāng)加大投入,，以使其能聘用一些非事業(yè)編制或臨時(shí)性的專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目管理人員。