城市開發(fā)投融資中的合同管理
【 信息發(fā)布時間：2008-09-18 閱讀次數(shù)：】
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在城市開發(fā)建設(shè)過程中,，有一種形式普遍為二、三線城市政府所接受,，那就是政府與投資人進(jìn)行土地一級開發(fā)合作,。基本形式是由投資人出資完成土地的熟化,，投資人從獲取的土地增值收益中取得一部分作為投資盈利,，政府用土地增值收益中的另一部分完成其他配套設(shè)施的建設(shè)，從而加快城市化的進(jìn)程,，這有利于解決城市化進(jìn)程中的一系列資金問題,。然而，這樣的合作模式會否引發(fā)新的問題,，又該如何解決,？城市開發(fā)市場化
投融資易引發(fā)的問題
一個城市的開發(fā)建設(shè)，需要巨額資金的投入,，對很多城市而言,，僅僅依靠城市政府的財政資金、政府債券以及有限的銀行貸款,，往往很難滿足城市開發(fā)過程中幾年時間內(nèi)多個重大項(xiàng)目相繼啟動的資金需要,，通過市場化手段吸引社會投資人的介入成為部分城市解決城建資金難題的普遍趨勢。然而,，在城市開發(fā)建設(shè)的市場化投融資實(shí)踐中，資金壓力雖在一定時期內(nèi)得到了緩解,，卻相繼引發(fā)了一系列新的問題,，主要包括：
一是政府與投資人的角色定位不明確、責(zé)權(quán)不清,，導(dǎo)致合作不暢,。在許多城市開發(fā)建設(shè)的市場化融資項(xiàng)目中，城市政府往往因資金壓力,、政績考核等多方面原因更加關(guān)注融資額度,，在與投資人的溝通合作中也常常將工作重心放在融資建設(shè)的“量”上，卻對融資后的建設(shè)成果疏于管控,，融資建設(shè)的“質(zhì)”無法保障,；而參與城市開發(fā)建設(shè)的投資人，在對融資項(xiàng)目投資建設(shè)的過程中往往也作為責(zé)任主體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)管理，社會投資人通常以追求盈利和保障資金周轉(zhuǎn)為投資目標(biāo),，在完成城市功能項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)現(xiàn)社會效益方面則不可能完全替代政府履行職責(zé),。這樣一來，城市功能性建設(shè)項(xiàng)目不合標(biāo)準(zhǔn)甚至該建未建的現(xiàn)象便屢屢發(fā)生,，融資問題解決了,，但建設(shè)需要并沒有滿足。
在出現(xiàn)類似問題時,，由于合作伊始并沒有對政府與投資人雙方的責(zé)任范圍進(jìn)行清晰的界定,，雙方的協(xié)調(diào)變得無“據(jù)”可依。即使城市政府能夠通過其強(qiáng)勢地位,，推動部分問題的解決,，政府的市場信譽(yù)也會受到嚴(yán)重影響，對后續(xù)的市場化運(yùn)作極為不利,。
二是對投資項(xiàng)目的可行性缺乏系統(tǒng)的分析,，造成市場化運(yùn)作難以持續(xù)。在進(jìn)行市場化融資的過程中,，很多城市政府急于填補(bǔ)當(dāng)前的資金缺口,，卻沒有顧及項(xiàng)目的可持續(xù)性和財務(wù)可行性。當(dāng)前的資金問題解決了,，常常是城市政府提前使用了未來的城市資源并預(yù)支了政府信用,，為城市未來的經(jīng)營管理留下沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)和更大的資金缺口，為城市的建設(shè)發(fā)展留下無窮隱患,。
三是項(xiàng)目的風(fēng)險管理和目標(biāo)管理不明確,，政府與投資人的合作難以如約執(zhí)行。很多城市在通過市場化手段進(jìn)行融資時,，政府與投資人雙方都沒有充分理解和分析未來的合作目標(biāo)及合作風(fēng)險,，缺少風(fēng)險防范和目標(biāo)管理的保障機(jī)制。類似政府換屆,、投資條件和投資環(huán)境發(fā)生變化等不可避免的情況一旦發(fā)生,，政府與投資人的合作便會受到影響，雙方產(chǎn)生嚴(yán)重分歧甚至導(dǎo)致違約,、中止,。
當(dāng)上述問題發(fā)生時，不僅作為開發(fā)建設(shè)主體的城市政府與社會投資人的正當(dāng)權(quán)益無法得到保障,，城市居民及企業(yè)住戶等其他利益群體的權(quán)益也會受到侵害,。實(shí)踐表明，在市場投融資操作過程中,，劃清責(zé)任主體的職責(zé)邊界,、進(jìn)行科學(xué)的財務(wù)可行性分析并建立有效的目標(biāo)管理和風(fēng)險管理機(jī)制,，是保障投融資各相關(guān)群體權(quán)益的必要環(huán)節(jié)，而合同管理正是涵蓋這些環(huán)節(jié)的一項(xiàng)重要措施,。合同管理對解決市場化
投融資問題至關(guān)重要
合同管理是市場化融資進(jìn)行城市開發(fā)建設(shè)這一整體項(xiàng)目管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容,，分為三個主要階段：
第一階段，合同的起草,。在起草之初,，須梳理清楚合作雙方在城市開發(fā)建設(shè)系統(tǒng)中的角色定位，明確雙方的職責(zé)邊界,，確定合作方式及合作期限,，并進(jìn)行系統(tǒng)的財務(wù)分析。
財務(wù)分析的過程,，是將政府及投資人的可用資源盤整清楚并與市場進(jìn)行有效對接的過程,，也是通過財務(wù)可行性研究驗(yàn)證項(xiàng)目是否可持續(xù)的過程。如果對項(xiàng)目的財務(wù)分析顯示項(xiàng)目可行,，則可起草合同文件,；如果動態(tài)的財務(wù)分析表明項(xiàng)目不可持續(xù)，則需與政府進(jìn)一步協(xié)調(diào),，獲得政府更多支持措施,，使項(xiàng)目的實(shí)施能夠?yàn)檎芾砼c市場運(yùn)作同時接受，再行起草合同文件,。
第二階段,，合同的談判與簽署。在合同框架起草完畢后,，即是雙方就合同條款的談判,。談判的第一步是雙方就共同的框架進(jìn)行交流，例如投資成本如何彌補(bǔ)以及收入如何分配等,，框架條款達(dá)成一致,，后續(xù)的談判工作就會比較順利。談判的第二步是關(guān)鍵條款的協(xié)商,，例如建立應(yīng)對風(fēng)險的保障機(jī)制和目標(biāo)管理的溝通機(jī)制等,。在完成第三步合同細(xì)節(jié)及法律符合性校驗(yàn)后，即可簽署合同,。
第三階段，合同執(zhí)行階段的管理,。合同的執(zhí)行階段是整個合同管理過程中最為重要的階段,，關(guān)乎合同管理的成敗，進(jìn)而影響投融資活動的成敗,。
合同的執(zhí)行過程中,，由于政府換屆、政策變化等導(dǎo)致的違約行為是城市開發(fā)建設(shè)市場化融資過程中的常見問題，而開發(fā)建設(shè)進(jìn)度的把握也常常涉及政府與投資人雙方的交叉責(zé)任,，盡管合同中對風(fēng)險,、損失的處理及解決原則有明確約定，但合作雙方卻往往從各自角度出發(fā),，糾纏于分歧與矛盾的處理,，并不能妥善解決操作中的實(shí)際問題，更難以推動開發(fā)建設(shè)的進(jìn)展,。
在處理合作中的分歧與開發(fā)建設(shè)的問題時,，一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)是項(xiàng)目的目標(biāo)管理。在許多城市的投融資項(xiàng)目實(shí)踐中,，目標(biāo)管理是很容易被忽視的環(huán)節(jié),，在項(xiàng)目管理中處于缺位狀態(tài)。事實(shí)上,，只有注重目標(biāo)管理,，使合作雙方能夠圍繞共同目標(biāo)去理解合同及合作過程中出現(xiàn)的問題，才能在問題出現(xiàn)時,，使政府與投資人之間的應(yīng)變與溝通更為順暢,，從而盡快統(tǒng)一意見、解決問題,，并有力推動下一步的開發(fā)建設(shè),。