關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)工程質(zhì)量安全立法的建議
【 信息發(fā)布時(shí)間：2011-08-30 閱讀次數(shù)：】
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□特約撰稿 朱樹英
一段時(shí)間以來，工程建設(shè)領(lǐng)域的質(zhì)量安全事故不斷,。造成人民生命財(cái)產(chǎn)的重大損失,，形勢十分嚴(yán)峻。從立法層面分析,，事故頻發(fā)與建設(shè)工程相關(guān)立法滯后和有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的法律本身的缺陷有關(guān),。筆者認(rèn)為，以下四個(gè)問題應(yīng)當(dāng)引起立法等機(jī)構(gòu)的高度重視,。
建議一：建筑物壽命由合理工期所決定,，針對實(shí)踐中合理工期被嚴(yán)重縮短的市場情況，建議國家立法高度重視并解決工程建設(shè)的合理工期問題
國務(wù)院的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第10條明確規(guī)定：“發(fā)包單位不得迫使承包方以低于成本價(jià)格競標(biāo),，不得任意壓縮合理工期,。”但此規(guī)定過于原則,，缺乏操作性,。在工程合同招投標(biāo)過程中，當(dāng)事人往往以《招標(biāo)投標(biāo)法》第一條規(guī)定的“提高投資效益”為由,，大大縮短工期,，有的合理工期被縮短一半以上。
從深層探究,，工期問題其實(shí)是影響建設(shè)工程壽命和質(zhì)量的一個(gè)關(guān)鍵性問題,。建設(shè)工程施工工期，是指建設(shè)項(xiàng)目從基礎(chǔ)正式破土動工算起,，按設(shè)計(jì)文件完成全部工程內(nèi)容,，達(dá)到國家竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)之日為止的全過程所需的日歷天數(shù)(包括法定節(jié)假日)，不包含施工準(zhǔn)備,、竣工文件的編制和實(shí)施驗(yàn)收的時(shí)間,。問題的關(guān)鍵在于在市場操作中合理工期和合同工期的區(qū)別被嚴(yán)重忽視,。所謂合理工期是建設(shè)項(xiàng)目在正常的建設(shè)條件、合理的施工工藝和管理,，建設(shè)過程中對人力,、財(cái)務(wù)、資源合理有效地利用,，使項(xiàng)目的投資方和各參建單位均獲得滿意的經(jīng)濟(jì)效益的工期,，是保障工程建設(shè)質(zhì)量與施工安全的必要勞動時(shí)間。而合同工期則是在合理工期的指導(dǎo)下,，由建設(shè)工程的承發(fā)包雙方根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的具體情況,，經(jīng)招投標(biāo)或協(xié)商一致后在承包合同書中確認(rèn)、對合同雙方履行合同的建設(shè)工期,。合理工期與合同工期雖只有一字之差,，卻是影響工程壽命和導(dǎo)致質(zhì)量安全事故的重要原因。
在實(shí)踐中,，經(jīng)常出現(xiàn)建設(shè)單位或者施工單位因?yàn)楦鞣N利益驅(qū)動,，任意壓縮合理工期，導(dǎo)致施工質(zhì)量下降,，質(zhì)量安全事故頻發(fā),，工期問題已事實(shí)上嚴(yán)重影響建設(shè)工程項(xiàng)目的質(zhì)量安全。在重大工程領(lǐng)域,，一些項(xiàng)目不顧客觀條件盲目搶時(shí)間,、趕進(jìn)度，安全質(zhì)量管理責(zé)任難以真正落實(shí),，造成工程質(zhì)量下降,，安全隱患增加。如一條地鐵線路的勘察,、設(shè)計(jì)正常周期為兩年,。但據(jù)調(diào)研，目前一些地鐵線路的勘察設(shè)計(jì)周期往往壓縮在1年以下,，深入研究和優(yōu)化方案的時(shí)間明顯不足,。合格的勘察、設(shè)計(jì)是順利施工的必要前提,，是非常重要的基礎(chǔ)性工作,，如果這些工作做得不扎實(shí)，會給后續(xù)施工和工程使用帶來不可估量的損失,。同時(shí),，任意壓縮施工合理工期也常常導(dǎo)致一些基本的工程建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)成為被遺忘的角落，有不少項(xiàng)目以“邊設(shè)計(jì)、邊施工,、邊報(bào)建”方式建設(shè),，未審批，先開工,，埋下安全隱患,。有的項(xiàng)目在施工過程中發(fā)現(xiàn)新的地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，但為了趕工期,，采取的質(zhì)量安全措施不到位，導(dǎo)致事故發(fā)生,。有的項(xiàng)目甚至采取非技術(shù)手段加快新澆灌混凝土凝固以達(dá)到縮短工期的目的,，形成了“豆腐渣”工程。
因此,，我國立法部門應(yīng)當(dāng)高度重視合理工期問題,，明確設(shè)定合理工期制度，嚴(yán)格控制無序縮短工期的行為和情形,，立法必須明確工程的,、科學(xué)的“合理工期”經(jīng)招投標(biāo)變?yōu)椤昂贤て凇钡摹翱刂贫取保_保工程能夠有足夠的工期進(jìn)行各項(xiàng)工序,，確保工程質(zhì)量,。
建議二：監(jiān)理費(fèi)用過低導(dǎo)致質(zhì)量安全流于形式、旁站監(jiān)管形同虛設(shè),，建議國家立法明確監(jiān)理費(fèi)視同工程的安全和文明施工措施費(fèi),，監(jiān)理招標(biāo)只能競爭監(jiān)理人員的資格和能力以及監(jiān)管方案等，監(jiān)理費(fèi)不應(yīng)通過競爭確定
建設(shè)工程監(jiān)理是指具有相關(guān)資質(zhì)的監(jiān)理單位受建設(shè)單位(項(xiàng)目法人)的委托,，依據(jù)國家批準(zhǔn)的工程項(xiàng)目建設(shè)文件,、有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和工程建設(shè)監(jiān)理合同及其他工程建設(shè)合同,，代替建設(shè)單位對承建單位的工程建設(shè)實(shí)施監(jiān)控的一種專業(yè)化服務(wù)活動,。其目的在于確保工程建設(shè)質(zhì)量和安全，提高工程建設(shè)水平,，充分發(fā)揮投資效益,。
監(jiān)理單位作為施工單位的監(jiān)督者，對工程質(zhì)量和安全起著管控的作用,。然而,，因?yàn)楝F(xiàn)行的監(jiān)理制度中，監(jiān)理費(fèi)用是決定監(jiān)理單位是否可以獲得項(xiàng)目的基本依據(jù),，導(dǎo)致很多水平高,、人員充足、設(shè)備好的監(jiān)理單位因?yàn)橘M(fèi)用高于其他單位而失去項(xiàng)目，或者某些監(jiān)理單位因?yàn)橘M(fèi)用低而需要多個(gè)項(xiàng)目導(dǎo)致各項(xiàng)目人員不足,。這些監(jiān)理單位獲得項(xiàng)目后,，往往因?yàn)槠浔O(jiān)理水平低，設(shè)備差異或者人員不足而極有可能導(dǎo)致監(jiān)理不到位,，如該發(fā)現(xiàn)的隱患沒有發(fā)現(xiàn),、該檢查的沒人檢查、該發(fā)監(jiān)理書面意見的沒有發(fā)等情況,，最終導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量安全等失去控制,，甚至發(fā)生事故。上海的倒樓事故,、火災(zāi)事故和杭州地鐵事故無不如此,。因此，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)理費(fèi)用固定,，不得通過價(jià)格進(jìn)行競爭以導(dǎo)致低于合理的成本,，從而將監(jiān)理單位的競爭控制在其在某一項(xiàng)目上的人員及設(shè)備配置等方面，最終受益的將是建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量和安全,。上海的22條已正視并做出明確規(guī)定,，但此通病是全國性的，不通過國家立法予以明確,，問題不能根本解決,。這一問題上海應(yīng)享有重要的話語權(quán)。
建議三：建議建設(shè)行政主管部門強(qiáng)化工程質(zhì)量安全的過程控制,，在法律制度設(shè)計(jì)已有的質(zhì)量驗(yàn)收后備案制的同時(shí),，建立確保工程質(zhì)量安全方案的先備案制
國家原先實(shí)行工程質(zhì)量由政府主管部門統(tǒng)一驗(yàn)收、核發(fā)質(zhì)量合格證書制度,，后改由建設(shè)單位自行組織驗(yàn)收,、驗(yàn)收通過后向政府主管部門備案即后備案制。因此帶來的問題是：工程質(zhì)量驗(yàn)收制度改變后政府如何加強(qiáng)工程質(zhì)量安全的過程控制,？工程質(zhì)量安全關(guān)系人民生命財(cái)產(chǎn)安全,，政府主管部門面對建筑市場的項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備不足、深度不夠,，不顧客觀條件盲目搶時(shí)間,、趕進(jìn)度，安全質(zhì)量管理不嚴(yán),、責(zé)任制未真正落實(shí),，竣工不驗(yàn)收或者驗(yàn)收未通過就投入使用導(dǎo)致工程質(zhì)量下降，安全隱患增加,，包括城市地下工程,、油氣水電等生命線工程和水利,、能源、交通運(yùn)輸?shù)却笮突A(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的重大工程安全質(zhì)量形勢嚴(yán)峻等等問題,，政府的后備案制根本無法過程控制,、過程解決。這是法律制度設(shè)計(jì)的缺陷,，必須引起立法部門的高度重視,，并采取有效措施切實(shí)加以解決。
為此建議：工程質(zhì)量的后備案制必須同步配套建立以先備案制,。質(zhì)量安全控制應(yīng)當(dāng)貫穿整個(gè)建設(shè)工程項(xiàng)目過程,，相關(guān)行政主管部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化過程控制的理念，自項(xiàng)目立項(xiàng)后即開始監(jiān)管建設(shè)工程的全過程,。所謂先備案制,，是指在工程開工前，由承包單位制訂確保工程質(zhì)量安全的專題方案報(bào)建設(shè)單位,，該方案應(yīng)對建設(shè)工程全過程的質(zhì)量安全保障做出明確的計(jì)劃安排，包括人員安排,、設(shè)施配置,、制度保障、監(jiān)督方案等方面的計(jì)劃,，確保安全質(zhì)量方案的可操作性和實(shí)際效果,，并由建設(shè)單位審批后報(bào)政府主管部門備案。制度應(yīng)明確規(guī)定該方案未備案不得許可開工,。實(shí)施該項(xiàng)制度的好處,，有利于相關(guān)部門對建設(shè)工程的安全質(zhì)量方案進(jìn)行過程檢查、過程控制,，發(fā)現(xiàn)問題過程解決,；隨時(shí)對已備案的項(xiàng)目質(zhì)量安全方案實(shí)施抽檢，有利于確保工程全過程的質(zhì)量安全,。一旦出現(xiàn)工程的質(zhì)量安全事故,，也有利于以先備案的方案作為依據(jù)追究責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任。
建議四：針對造成質(zhì)量安全事故的萬惡之源——施工過程中的轉(zhuǎn)包,、違法分包的頑癥,，建議從立法層面加大查處力度，明確行政和司法的不同應(yīng)對措施
近年來的幾乎所有的工程質(zhì)量安全事故,，都可以從非法轉(zhuǎn)包和違法分包找到原因,，轉(zhuǎn)包、非法分包等違法行為,，造成了一系列建筑領(lǐng)域尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的“血的教訓(xùn)”,，無論是浙江省杭州市地鐵1號線蕭山湘湖站工段施工工地發(fā)生的坍塌事故,，還是上海11.15大火事故，都以殘酷的事實(shí)告訴我們轉(zhuǎn)包,、非法分包等違法行為將給人民和國家?guī)砭薮髴K痛的損失,，此頑癥堪稱“萬惡之源”。雖然我國相關(guān)立法禁止非法轉(zhuǎn)包及違法分包等行為,，并對此制定相關(guān)規(guī)定,，但是因?yàn)槿狈唧w措施，導(dǎo)致在實(shí)踐中未能產(chǎn)生預(yù)期效果,，因此,，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化查處轉(zhuǎn)包等違法行為的操作問題，落實(shí)具體措施,，使得查處上述違法行為有法可依,，依法必查，查出必治,。
立法應(yīng)象治理酒駕那樣,，治理頑癥和萬惡之源應(yīng)用重典，包括行政和司法措施,。在司法實(shí)踐中,，最高院雖有規(guī)定，對轉(zhuǎn)包,、違法分包和出借資質(zhì)的,，可以沒收已經(jīng)取得的非法所得。但在實(shí)際執(zhí)行中,，很多轉(zhuǎn)包單位沒有已經(jīng)收取的非法所得,，法院便無法沒收；而且很多法官因沒收非法所得的操作程序復(fù)雜而原則上不處理,，使得法律對轉(zhuǎn)包等違法行為處理的最后一道屏障顯得蒼白無力,。建議司法機(jī)關(guān)要加大對轉(zhuǎn)包等違法、違規(guī)行為的查處力度,，嚴(yán)格事故責(zé)任因轉(zhuǎn)包等原因的法律追究,，對構(gòu)成刑事犯罪的一律追究刑事責(zé)任。
建議治頑的功夫主要化在行政作為上,。首先,，相關(guān)行政部門應(yīng)全面清理建筑市場，嚴(yán)肅查處不具備資質(zhì)施工以及違法分包,、轉(zhuǎn)包,、掛靠等違法違規(guī)行為，對不符合安全生產(chǎn)條件的單位要堅(jiān)決清除出市場,，堅(jiān)決防范類似事故發(fā)生,。其次,，應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行對建設(shè)工程尤其是基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)安全的監(jiān)管職責(zé)，主要負(fù)責(zé)人要親自抓,，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)包和違法分包要追究施工單位負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任,，把監(jiān)管主體責(zé)任和行政首長負(fù)責(zé)制落到實(shí)處。再次,，應(yīng)當(dāng)建立解決轉(zhuǎn)包和違法分包的長效機(jī)制,，如建立“工程建設(shè)不良行為和黑名單”制度，對于建設(shè)市場活動中發(fā)生過違法違紀(jì)行為的企業(yè)和個(gè)人,，應(yīng)由建設(shè)行政主管部門記入企業(yè)或個(gè)人的信用檔案中并進(jìn)行公示,，減少發(fā)生過違法轉(zhuǎn)包、分包行為的施工企業(yè)再次中標(biāo)的可能性,，迫使其遵守規(guī)定,。